Анализ проблем при разработке проектов подзаконных актов

Пунктом 6 Плана работы Министерства юстиции Кыргызской Республики на 2012 год, утвержденного приказом от 30 декабря 2011 года № 183, предусмотрено проведение анализа основных проблем, допускаемых государственными органами при разработке проектов подзаконных актов. Так, в период с 9 января по 30 марта 2012 года в Управление по экспертизе проектов подзаконных актов поступило 579 проектов актов. В соответствии с пунктом 76 Регламента Правительства Кыргызской Республики, утвержденного постановлением Правительства Кыргызской Республики от 26 января 2011 года № 28, по итогам рассмотрения проекта акта согласующий государственный орган должен представить разработчику один из следующих вариантов ответа: 1) проект акта согласован без замечаний; 2) проект акта согласован с замечаниями; 3) в согласовании проекта акта отказано (проект не завизирован). По итогам рассмотрения проекта подзаконного нормативного правового акта Министерство юстиции Кыргызской Республики, излагает свои замечания в соответствующем заключении. Как показывает практика, Министерство юстиции выносит отрицательные заключения в случае совершения нижеследующих ошибок, наиболее часто допускаемых государственными органами при разработке проектов подзаконных актов: 1. Проекты актов содержат положения, противоречащие Конституции Кыргызской Республики. К примеру, Министерством юстиции была проведена правовая экспертиза проекта постановления Жогорку Кенеша Кыргызской Республики «О мерах по запрету в средствах массовой информации рекламных объявлений о браке за рубежом», которым предусматривалось запретить в средствах массовой информации рекламные объявления о браке за рубежом. Однако, в соответствии со статьей 31 Конституции Кыргызской Республики каждый имеет право на свободу выражения своего мнения, свободу слова и печати. В соответствии со статьей 20 Конституции Кыргызской Республики права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Конституцией и законами в целях защиты национальной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и свобод других лиц. Вводимые ограничения должны быть соразмерными указанным целям. При этом, принятие подзаконных нормативных правовых актов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина, запрещается. Также, Конституция Кыргызской Республики, определяющая полномочия Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, не предусматривает такие полномочия Жогорку Кенеа как наложение запрета в средствах массовой информации рекламных объявлений о браке за рубежом. Одновременно, следует отметить, что статьей 23 Закона Кыргызской Республики «О средствах массовой информации» определен исчерпывающий перечень информации, не подлежащей публичному распространению, который не предусматривает пропаганду и распространение брака за рубежом. Также, случаи ограничения и запрещения распространения рекламы предусмотрены нормами Закона Кыргызской Республики «О рекламе». Кроме того, в соответствии со статьей 13 Закона Кыргызской Республики «О средствах массовой информации» приостановление или запрещение распространения продукции средства массовой информации допускается исключительно по решению суда. С учетом вышеизложенного, к названному проекту постановления Министерством юстиции было вынесено отрицательное заключение. 2. Проекты актов содержат положения, противоречащие нормам законодательства и принятым международным обязательствам. а) К примеру, на согласование в Министерство юстиции поступил проект постановления Правительства Кыргызской Республики «Об утверждении Правил техники эксплуатации электрических станций и сетей Кыргызской Республики», которые согласно проекту распространялись на тепловые электростанции, гидроэлектростанции, электрические и тепловые сети, а также на организации, выполняющие работы применительно к данным объектам. При этом, данным проектом регламентировались вопросы организации эксплуатации электрических станций и сетей, приемки в эксплуатацию оборудования и сооружений, персонала, привлекаемого к данным работам, технического и технологического контроля за организацией эксплуатации энергообъектов, технического обслуживания, ремонта и модернизации, перечень технической документации и т.д. Однако, Законом Кыргызской Республики «Об основах технического регулирования в Кыргызской Республике» установлены правовые основы в области разработки, принятия, применения и исполнения обязательных требований к продукции и/или к связанным с ней процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, хранения, перевозки, реализации, эксплуатации и утилизации; оценки соответствия; ответственности участников регулируемых отношений. При этом, согласно статье 1 указанного Закона технический регламент это документ, принятый международным договором (соглашением), участницей которого является Кыргызская Республика, вступившим в силу в установленном законодательством Кыргызской Республики порядке, закон или постановление Правительства Кыргызской Республики, устанавливающие обязательные для применения и исполнения требования к продукции и/или к связанным с ней процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, хранения, перевозки, реализации, эксплуатации, утилизации, а также формы и процедуры оценки их соответствия установленным обязательным требованиям. Кроме этого, статьей 44 вышеуказанного Закона установлено, что технические регламенты, устанавливающие обязательные для применения и соблюдения требования к продукции и/или связанным с ней процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, хранения, перевозки, реализации, эксплуатации, утилизации, а также обязательные процедуры оценки соответствия, должны быть приняты в течение восьми лет со дня введения в действие названного Закона (вступил в силу 1 декабря 2004 года). В этой связи, в заключении Министерства юстиции было отмечено, что пунктами 17-26 Программы разработки технических регламентов на 2012-2013 годы, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики от 11 ноября 2011 года № 714, запланированы мероприятия по разработке технических регламентов в сфере безопасности оборудования электрических станций и их эксплуатации. Вместе с тем, в заключении также было отмечено, что в представленном проекте содержатся нормы, которые определены в Законах Кыргызской Республики «О пожарной безопасности», «Технический регламент «Безопасность строительных материалов, изделий и конструкций», «Общий технический регламент по обеспечению экологической безопасности в Кыргызской Республике». Так, учитывая, что требования к продукции и/или связанным с ней процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации определяются в технических регламентах, к вышеупомянутому проекту Министерством юстиции Кыргызской Республики было вынесено отрицательное заключение. Также следует отметить, что в настоящее время различными государственными органами разрабатывается значительное количество технических регламентов, определяющих вопросы применения и исполнения обязательных требований к продукции и/или к связанным с ней процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, хранения, перевозки, реализации, эксплуатации и утилизации. Вместе с тем, в представленных проектах технических регламентов в главах «Основные положения», определяющих предмет регулирования проекта предусматривается, что объектом технического регламента являются, в том числе, процессы производства, хранения, перевозки и реализации. Однако, зачастую представленные проекты технических регламентов детально регламентируют процессы производства продукции, и не содержат положений о процессах ее хранения, перевозки и реализации, либо регламентируют данный вопрос отсылочными положениями на еще непринятые нормативные правовые акты. Кроме того, согласно статье 11 Закона Кыргызской Республики «Об основах технического регулирования в Кыргызской Республике» разработчик (заказчик) проекта технического регламента направляет его со всеми сопроводительными документами в уполномоченный орган по техническому регулированию. Вместе с тем, проекты технических регламентов представляются на согласования государственными органами – разработчиками. б) По вопросу несоблюдения требований законодательства при разработке проектов подзаконных актов необходимо также отметить следующее. Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 25 февраля 2004 года № 103 утвержден Реестр разрешительных документов, выдаваемых органами исполнительной власти и их структурными подразделениями. При этом, согласно пункту 2 названного постановления выдача разрешительных документов органами исполнительной власти и их структурными подразделениями, не включенных в Реестр разрешительных документов, запрещается. Кроме того, проектом Среднесрочной программы развития Кыргызской Республики на 2012-2014 годы, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики предусматривается реформа структуры государственного управления, направленная на сокращение лицензий и разрешений на предпринимательскую деятельность. Однако, зачастую проекты подзаконных актов, представляемые на согласование в Министерство юстиции Кыргызской Республики предусматривают выдачу государственными органами разрешительных документов, не предусмотренных вышеупомянутым Реестром. Так, в Министерство юстиции Кыргызской Республики был представлен проект постановления Правительства Кыргызской Республики «Об утверждении Положения о Департаменте охоты при Государственном агентстве охраны окружающей среды и лесного хозяйства при Правительстве Кыргызской Республики». При этом, названный проект Положения предусматривал выдачу Департаментом охоты разрешительных документов на добычу диких охотничьих животных, заготовке (скупке), переработке и сбыту (реализации) продукции охоты; разрешения на добычу волков и шакалов; охотничьих билетов; путевок на право охоты; отстрелочных карточек на добычу охотничьих животных. Однако, вышеупомянутый Реестр не содержит вышеперечисленные разрешительные документы. в) Кроме того, при проведении правовой экспертизы в проектах подзаконных актов выявляются коррупциогенные факторы, зачастую выражающиеся в положениях, позволяющих органу (должностному лицу) по своему усмотрению оценить тот или иной факт, принять то или иное решение. Согласно Инструкции о порядке проведения правовой, правозащитной, гендерной, экологической, антикоррупционной экспертиз проектов подзаконных актов Кыргызской Республики, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики от 8 декабря 2010 года № 319, одним из коррупциогенных факторов в проекте акта являются положения, определяющие компетенцию государственного органа (должностного лица) по формуле «вправе». Так, на согласование в Министерство юстиции был представлен проект постановления Правительства Кыргызской Республики «О Департаменте по развитию конкуренции при Министерстве экономики и антимонопольной политики», которым утверждалось Положение о Департаменте по развитию конкуренции при Министерстве экономики и антимонопольной политики (постановление Правительства Кыргызской Республики от 4 мая 2012 года № 276). При этом, названное Положение предусматривает право Департамента по развитию конкуренции принимать в установленном законодательством Кыргызской Республики порядке решения о наложении штрафов лица за нарушение законодательства Кыргызской Республики, выдавать предписания о прекращении нарушений по вопросам, отнесенным к компетенции названного органа, а также вносить в правоохранительные органы материалы по нарушениям законодательства для возбуждения дела, что дает право должностным лицам названного органа по своему усмотрению принимать решения по вопросам нарушения законодательства или не принимать. Таким образом, при наличии в проектах актов вышеуказанных положений, Министерство юстиции отмечает о необходимости доработки проектов и выносит отрицательные заключения. 3. Проекты не предусматривают четкий механизм реализации предусмотренных в них положений и источники их финансирования. Так, Министерством юстиции был рассмотрен проект постановления Правительства Кыргызской Республики «Об изменении пола для лиц с расстройством половой идентификации», которым предусматривалось утверждение Инструкции о медико-психологическом освидетельствовании лиц с расстройством половой идентификации. Проект Инструкции был направлен на регламентирование порядка изменения пола, указанного в паспорте, путем установления расстройства половой идентификации, а в пункте 1 проекта было указано, что изменение пола – это процесс, который предпринимается с целью изменения социального, гражданского и/или физиологического пола человека. В этой связи, в заключении Министерства юстиции к проекту было отмечено, что действующее законодательство не предусматривает такого понятия как «гражданский и социальный пол». Кроме того, в соответствии со статьей 38 Закона Кыргызской Республики «Об охране здоровья граждан в Кыргызской Республике» изменение, коррекция половой принадлежности проводятся в организациях здравоохранения путем медицинского вмешательства по желанию совершеннолетнего пациента в соответствии с медико-биологическими и социально-психологическими показаниями в порядке, определяемом уполномоченным государственным органом Кыргызской Республики в области здравоохранения. Также, пунктом 5 проекта было определено, что лицо с расстройством половой идентификации должно быть проинформировано врачом-психиатром о процедуре прохождения медико-психологического освидетельствования для изменения пола. Однако, указанный проект, направленный на регулирование порядка медико-психологического освидетельствования лиц с расстройством половой идентификации, не содержал конкретных положений о прохождении такой процедуры. В этой связи, Министерством юстиции было вынесено отрицательное заключение и отмечено о необходимости доработки проекта. Следует также отметить, что в соответствии со статьей 25 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» справка-обоснование к проекту должна содержать, в том числе, наличие источников его финансирования. При этом, согласно статье 26 названного Закона нормативные правовые акты, реализация которых влечет финансирование из государственного бюджета, не подлежат принятию до определения по ним источника финансирования. Вместе с тем, зачастую справка-обоснование к проекту не содержит финансово-экономические расчеты, необходимые для реализации инициируемых проектов. К примеру, в Министерство юстиции Кыргызской Республики был представлен проект постановления Правительства Кыргызской Республики «Об утверждении Государственной стратегии реализации молодежной политики до 2015 года», который предусматривал также утверждение Плана мероприятий по реализации Целевой государственной программы в области молодежной политики до 2015 года. При этом, обозначенный проект предусматривал мероприятия, реализация которых потребует финансовых затрат. Однако, справка - обоснование не содержала информацию о финансово-экономических расчетах и источников финансирования. В связи с чем, Министерство юстиции в случаях, указанных выше, отмечает о необходимости доработки проектов и выносит отрицательные заключения. 4. К проектам, направленным на регулирование предпринимательской деятельности не осуществляется анализ регулятивного воздействия и проекты не размещаются для общественного обсуждения на сайте нормотворческого органа. В соответствии со статьей 19 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» проекты нормативных правовых актов, направленные на регулирование предпринимательской деятельности, подлежат анализу регулятивного воздействия в соответствии с методикой, утвержденной Правительством. При этом проект нормативного правового акта подлежит отклонению в случае непредставления разработчиком обоснования, подготовленного на основе анализа регулятивного воздействия. Одновременно, в соответствии с требованиями статьи 22 названного Закона проекты нормативных правовых актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан и юридических лиц, а также проекты нормативных правовых актов, регулирующих предпринимательскую деятельность, подлежат общественному обсуждению посредством размещения на официальном сайте нормотворческого органа. Так, на согласование в Министерство юстиции был внесен проект постановления Правительства Кыргызской Республики «Об утверждении Правил закупки товаров (работ, услуг), затраты на которые учитываются в ценах (тарифах) на регулируемые товары (работы, услуги) субъектов естественных и разрешенных монополий на тендерной основе». При этом, в справке-обосновании к проекту было отмечено об отсутствии необходимости проведения анализа регулятивного воздействия к проекту, поскольку данный проект был разработан в соответствии с Законом Кыргызской Республики «О естественных и разрешенных монополиях в Кыргызской Республике», к которому был проведен такой анализ. Однако, Закон Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» предусматривает проведение анализа регулятивного воздействия к каждому проекту нормативного правового акта, направленного на регулирование предпринимательской деятельности. Кроме того, проект не был размещен на сайте нормотворческого органа для проведения общественного обсуждения в соответствии с требованиями статьи 22 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики». В этой связи, а также с учетом других замечаний, Министерством юстиции указанный проект был возвращен на доработку. Одновременно следует отметить, что во многих случаях в справке-обосновании указывается о размещении проекта, направленного на регулирование предпринимательской деятельности, на официальном сайте государственного органа-разработчика (министерство, административное ведомство), что также не соответствует требованиям статьи 22 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики». Кроме того, в заключениях Министерство юстиции отмечает о необходимости соблюдения нормотворческой техники и приведения структурных элементов проекта в соответствие с требованиями статьи 12 указанного Закона. 5. Проекты не согласованы со всеми заинтересованными органами согласно пункту 84 Регламента Правительства Кыргызской Республики, утвержденного постановлением Правительства Кыргызской Республики от 26 января 2011 года № 28. Согласно названному пункту Регламента, все проекты нормативных правовых актов Кыргызской Республики, решений Правительства, Премьер-министра в обязательном порядке для прохождения процедуры согласования и проведения правовой экспертизы, а при необходимости других видов специализированных экспертиз представляются в Министерство юстиции только после их согласования с заинтересованными органами. При этом, согласно пункту 85 названного Регламента в случае непредставления в Министерство юстиции министерствами, государственными комитетами и административными ведомствами окончательной версии проекта акта с приложением копий заключений и листов согласований Министерство юстиции возвращает документы без рассмотрения и проведения правовой экспертизы. Следует отметить, что государственными органами в большинстве случаев не соблюдается указанный порядок согласования и проекты актов направляются в Министерство юстиции наряду с другими государственными органами. В связи с чем, в соответствии с требованиями пункта 85 обозначенного Регламента, Министерство юстиции возвращает проекты без согласования и проведения правовой экспертизы, что приводит к увеличению сроков согласования проекта, а также излишним временным, людским и техническим затратам. 6. Проект подзаконного акта, разработан органом, не обладающим правом внесения на рассмотрение в Правительство Кыргызской Республики проектов актов Кыргызской Республики. В соответствии с пунктом 14 Регламента Правительства Кыргызской Республики, проекты актов и другие документы могут вноситься на рассмотрение в Правительство членами Правительства, руководителями административных ведомств и иных органов исполнительной власти, а в случае их отсутствия - лицами, исполняющими их обязанности.          При этом, подведомственные, территориальные и структурные подразделения государственного органа, учреждения, предприятия, находящиеся в его ведении, обращаются в адрес Правительства, Премьер-министра, Аппарат Правительства через вышестоящий государственный орган. Органы местного самоуправления городов Бишкек и Ош имеют право вносить в Правительство проекты актов Правительства, затрагивающие деятельность Правительства, в соответствии с настоящим Регламентом. Таким образом, при внесении проекта органом, непредусмотренным указанным пунктом Регламента Правительства Кыргызской Республики, Министерство юстиции возвращает проекты без согласования и проведения правовой экспертизы. На основании вышеизложенного, а также в целях качественной разработки проектов подзаконных актов, в качестве рекомендаций отмечаем следующее. При разработке проекта подзаконного нормативного правого акта следует: - выявить проблемы, на решение которых направлен проект; - определить предмет регулирования проекта; - провести оценку положений проекта на соответствие Конституции Кыргызской Республики, вступившим в установленном законом порядке в силу международным договорам, участницей которых является Кыргызская Республика и законодательству; - проекты, направленные на регламентирование вопросов требований к продукции и/или связанным с ней процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, хранения, перевозки, реализации, эксплуатации, утилизации, а также обязательные процедуры оценки соответствия, разрабатывать только в рамках технических регламентов в установленном порядке; - провести общественное обсуждение проекта в случаях, предусмотренных статьей 22 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» и результаты обсуждения отразить в справке-обосновании к проекту; - провести анализ регулятивного воздействия к проекту в соответствии с нормами статьи 19 указанного Закона; - согласовать со всеми заинтересованными органами в соответствии с требованиями пункта 84 Регламента Правительства Кыргызской Республики; - в справке-обосновании к проекту отразить цели и задачи, которые предположительно будут достигнуты или решены в результате принятия нормативного правового акта; прогнозы возможных социальных, экономических, правовых, правозащитных, гендерных, экологических, коррупционных последствий действия принимаемого нормативного правового акта; наличие источников его финансирования.
Печать

2012.07.09 08:58:33